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Netzneutralität




Übersicht:
                1.
Das bewährte offene Internet als Auslaufmodell?
                2. Die aktuellen europäischen Beratungen verheissen nichts Gutes
                3. Es geht auch anders
                4. Der Staat hätte das Gemeinwohl zu wahren
                5. Weitere Informationen
                6. Europäische Grundsatzeinigung am 30. 6. 2015

                7. Beschluss vom 27. 10. 2015
                8. Die EU-Verordnung 2015/2120 und Zusammenfassung

Hinweis: Die Punkte 1. bis 4. stellen die Netzneutralitätsproblematik zum Stand Sommer 2015 dar. Weitere Hinweise und Verweise sind unter Punkt 5. zu finden, während die seitherigen Entwicklungen ab Punkt 6. dargestellt sind.
Unter Punkt 8. sind die im Herbst 2015 beschlossene EU-Verordnung "
über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet" sowie eine Zusammenfassung der Problematik und der aktuellen Lage zu finden.


1. Das bewährte offene Internet als Auslaufmodell?

Während derzeit 25 Jahre Internet in Österreich gefeiert werden, wird hinter den Kulissen bereits eifrig am Ende des bewährten und offenen Internet gebastelt.

Historisch kann sich über das Internet jeder mit jedem verbinden und der Bereitsteller des Internetzugangs ("internet service provider", ISP) kümmert sich darum, dass der Datentransport möglichst rasch abgewickelt wird ("best effort"). Dabei sind zwar dem Wesen des "internet protocol" entsprechend keine 100 %igen Garantien im Einzelfall möglich, es gibt aber Fairness: alle Daten werden unabhängig von ihrem Inhalt gleich gut behandelt.

Dadurch, dass man beim Internet nur für seine eigene technische Anbindung bezahlt und auf Basis des flexiblen "internet protocol" stets neue Anwendungen ermöglicht werden, kam es zu einem beispiellosen Erfolg der elektronischen Kommunikation ebenso wie innovativer Dienste, die ohne signifikante Markteintrittsschranken angeboten werden konnten. Aus ökonomischer Sicht gehört hier dazu, dass der positive externe Effekt des Netzwerkes, wonach es mit jedem weiteren Teilnehmer bzw. Dienst zusätzlich an Attraktivität gewinnt, derzeit der Allgemeinheit zugute kommt.

Einige "internet service provider" meinen, dass sie mit ihrer bloßen Übertragungsleistung zu wenig am System mitverdienen und wünschen sich einen größeren Anteil am Kuchen (auch werden der steigende Datenverkehr bzw. die in der Vergangenheit nicht hinreichend ausgebauten Netze gerne als Grund genannt). Der Gedanke ist einfach: Wenn das Erreichen bestimmter online-Dienste dem Kunden oder online-Diesteanbieter viel Mehrwert bietet, dann könnte doch zusätzlich zum Wert der technischen Anbindung an das Internet auch eine inhaltsabhängige Maut im Sinne einer Inhaltsabgabe oder Schutzgebühr von dem Netzbetreiber einkassiert werden, der als "Türl-Steher" ("digital gatekeeper") zwischen Endkunde und allgemeinem Internet sitzt. Damit kann der leistungsunabhängige externe Effekt erfolgreich beim Netzbetreiber internalisiert und zu Geld gemacht werden, während das Wesen des derzeitigen offenen und flexiblen Internet zerstört wäre. Freilich geht das vorerst auch subtiler über den Wunsch, gegen Zusatzentgelt "Überholspuren" im Internet anzubieten ("quality of service") oder zusätzlich geschaffene Übertragungskapazitäten eher eigenen Diensten ("managed services") wie z.B. online-Videoangeboten vorzubehalten als dem allgemeinen Internetzugang, den andere Anbieter sonst für ähnliche Angebote nützen könnten.

2. Die aktuellen europäischen Beratungen verheissen nichts Gutes

Da alle diese Ausnahmen dem Wesen des Internet widersprechen und die einmalige und gleichberechtigte Kommunikations- und Innovationsplattform zerstören können, wäre der Gesetzgeber im Sinne des Gewährleistungsstaates aufgefordert, im Interesse seiner Bürger und Unternehmen eine umfassende Netzneutralität vorzuschreiben, damit betriebswirtschaftliche Eigeninteressen einzelner Netzbetreiber das Internet nicht nachhaltig schädigen.

Leider führt auch die persönliche "Vernetzung" dieser Branchen vielfach dazu, dass die politischen Entscheidungsträger eher den Individualinteressen einzelner Lobbyisten als dem Gemeinwohl folgen, auch wenn das wiederum in Widerspruch zu anderen beliebten Aussagen steht, wonach das Internet ein entscheidender Motor der Volkswirtschaft ist. Auch ist zu befürchten, dass ökonomische Gründe für staatliche Intervention wie die positiven externen Effekte, die der Allgemeinheit zu sichern wären, vielfach nicht verstanden werden oder nicht verstanden werden wollen (das war und ist trotz fachlich spezialisierter Regulierungsbehörden schon bei den regelmäßig überhöhten Zusammenschaltungsentgelten im Mobilfunk nicht anders; dass der langjährige und hinsichtlich Investitionen und Netzwettbewerb offensichtlich gescheiterte Regulierungsansatz
der auch eine wesentliche Ursache der aktuellen Netzneutralitäts-Diskussion ist mit seiner Trennung in Netz und Dienst immerhin an die technischen Entwicklungen im Sinne eines allgegenwärtigen und offenen Internet angepasst wird, ist ebenso wenig zu erwarten). Die Europäische Kommission ist in diesem Feld regelmäßig auf der falschen Fährte der ihr insoweit "helfenden" Lobbyisten unterwegs. Auch der EU-Minsterrat scheint eher von kurzsichtiger Branchenpolitik getrieben zu sein, während das Europäische Parlament grundsätzlich nicht der wichtigste Akteur am europäischen Parkett ist (siehe z. B. zum Vorfeld oder zum Anfang Juni 2015 gescheiterten "Trilog") .

Umso mehr ist auch das österreichische und europäische Volk aufgerufen, seine Stimme aktiv für die Netzneutralität zu erheben, ehe es mit neuen europarechtlichen Regelungsprojekten gegen Ende des Jahres 2016 bereits zu spät sein könnte.

3. Es geht auch anders

Die norwegische Regulierungsbehörde hat das Problem bereits im Jahr 2009 gelöst (siehe auch hier). In Europa haben die Niederlande (2012) und Slowenien (2013) verbindliche Vorgaben zur Netzneutralität eingeführt (in Südamerika gibt es ähnliches). Selbst die Vereinigten Staaten haben 2015 verbindliche Vorgaben gemacht, sodass es keine "Überholspuren" (bzw. im Umkehrschluss "Kriechspuren") im Internet geben darf.

In vielen europäischen Regulierungskreisen
scheint man hingegen nur ein Lippenbekenntnis zur Netzneutralität anzustreben, dessen formales Ziel inhaltlich durch Ausnahmen bei "speziellen Diensten" konterkariert wird (siehe für Österreich hier und erläuternd hier). Schafft man es so, das Volk im Laufe des Jahres 2016 still zu halten oder immerhin zu beruhigen, könnten ab Ende 2016 auch die sonstigen Verhandlungen zur künftigen Regulierung im Telekom-Sektor "ungestört" weiterlaufen, nachdem der erste Anlauf der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2013 unerwarteterweise 2014 am Europäischen Parlament gescheitert ist.

4. Der Staat hätte das Gemeinwohl zu wahren

Unabhängig von den vielen Scheinargumenten der Lobbyisten, die auch von verschiedenen Politikern ohne Plausibilitätsprüfung weiterverbreitet werden, gehört die Netzneutralität von einem dem Gemeinwohl verpflichteten Staat gesichert. Schließlich sollten die umfangreichen Regelungen in der Telekommunikation nicht zur Bereicherung der Anbieter dienen, sondern nach § 1 TKG "durch Förderung des Wettbewerbes im Bereich der elektronischen Kommunikation die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit zuverlässigen, preiswerten, hochwertigen und innovativen Kommunikationsdienstleistungen [...] gewährleisten". Dazu gehört, dass der kostenlose und nicht direkt der Leistung eines Unternehmens zuordenbare externe Effekt des Internet allen zugute kommt, anstatt eine Kapitalisierung und Internalisierung beim "internet service provider" zu erlauben. Auch sollte es um die gute technische Erreichbarkeit und nicht um inhaltliche Kontrolle der Kommunikation gehen.

Sowohl die Meinungsfreiheit als auch die Flexibilität und Innovation im Internet würden nachhaltig an einem System leiden, bei dem der "internet service provider" Inhalte im Sinne eines vermeintlich intelligenten Netzes prüft, technisch steuert und darüber hinaus eine inhaltsabhängige Wegemaut einhebt. Dass diese Gefahr keineswegs abstrakt ist, lässt sich neben den intensiven Lobbytätigkeiten nicht nur an abstrakten Äußerungen der Akteure, sondern auch an einzelnen Vorhaben ablesen (siehe knapp z. B. hier). Wenn die zahlreichen behördlichen Akteure des ohnehin massiv regulierten Telekommunikationssektors das zentrale Problem nicht zu erkennen vermögen, stellt das ihre fachliche Kompetenz und inhaltliche Unabhängigkeit nicht gerade in ein gutes Licht.

 

5. Weitere Informationen

Vorläufig sei auf das jüngste Vorhaben der Mobilfunkbranche hingewiesen, Werbung von großen Internetfirmen nur gegen Ablieferung einer "Durchleitungsgebühr" (im Sinne einer jenseits der Übertragungsleistung eingehobenen Inhaltsmaut bzw. eines Schutzgeldes) an die Kunden zu leiten, sofern die Internetfirmen nicht aufgrund entsprechenden Drucks bereits im Vorfeld einer Aufteilung ihrer Werbeeinnahmen mit den Internetanbietern der Kunden zustimmen. Damit ist ein klarer außenwirksamer Schritt gesetzt, der deutlich über internes Lobbyieren, öffentlich geäußerte Wunschvorstellungen oder gewisse Aspekte früherer Tage (z. B. Blockieren von voice over ip, VPN-Verbindungen oder Download-Seiten v. a. im Mobilfunk) hinausgeht:
Google versus Mobilfunker
Netzbetreiber als Werbeblocker? (15. Mai 2015)

Ein paar Hintergründe der Netzneutralitätsdebatte mit Bezug auf die fachlich unzutreffenden Äußerungen des EU-Digitalkommissars Oettinger in leicht verständlicher Art sind hier als Kurzfilm zu sehen:
Netzneutralität tötet (Mai 2015)

Eine unterhaltsame und gelungene Darstellung, die durchaus entscheidend zur Festigung der Netzneutralität in den USA im Jahr 2015 beigetragen hat, findet sich hier:
John Oliver Last Week Tonight Net Neutrality (1. Juni 2014)

Mehr ins Detail gehen einige Beiträge von Richard Sietmann in c't, wie z. B.:
Klartext Irrtümer in Sachen Netzneutralität
Private Zollschranken – Netzneutralität in Europa unter Beschuss
Schmalspur – Der Kampf gegen die Netzneutralität zielt auf die Vereinnahmung des Internet
Der stille Machtkampf – Next Generation Networks: Wie sich Netzbetreiber und Ausrüster die Zukunft der Telekommunikationsnetze vorstellen
In den Startlöchern – Wie sich die Netzarchitekten die Zukunft des Internet vorstellen

Auch die zweite Auflage meines Buches "Telekommunikationsrecht im Überblick" setzt sich mit den verschiedenen Argumenten pro und contra Netzneutralität auseinander (siehe auch einen Ausschnitt in der Leseprobe auf S. l ff).

In Österreich existiert derzeit beispielsweise die Bewegung unsernetz.at, während es europaweit savetheinternet.eu gibt, um klare Bedingungen zur Netzneutralität einzufordern.


6. Europäische Grundsatzeinigung am 30. 6. 2015

(Ergänzung vom 30. 6. 2015)

Früher als erwartet scheint es in der Nacht vom 29. 6. auf 30. 6. 2015 doch noch rechtzeitig zum Abschluss der lettischen EU-Ratspräsidentschaft zu einem politischen Kuhhandel gekommen zu sein. Entsprechend dürfte das Europäische Parlament das zwar politisch leicht verkäufliche, aber inhaltlich und sozial fragwürdige "Ende von Mobilfunk-Roaminggebühren" ab 15. 5. 2017 (samt einer weiteren Absenkung schon ab 30. 4. 2016 und gewissen Ausnahmen) erreicht haben. Die bisher verfügbaren Informationen lassen jedoch befürchten, dass dieser Erfolg mit Zugeständnissen bei der Netzneutralität gegenüber der die Interessen der Netzbetreiber vehement vertretenden Europäischen Kommission und dem ähnlich denkenden Ministerrat erkauft wurde.

Scheinbar gibt es in der Sache weiterhin keine Klarheit (siehe nur die etwas detailliertere und dabei bereits teils widersprüchliche Presseinformation der Europäischen Kommission), sodass die Diskussionen bis Ende 2016 weiter zu verfolgen sein werden und dabei auch ein wachsendes öffentliches Interesse zu erhoffen ist. Dennoch sind grundsätzliche Ausnahmen und damit Durchlöcherungen der bislang zugunsten der Allgemeinheit weitestgehend selbstverständlich gewährten Netzneutralität zu erwarten. Es sieht aus, als könnte der den Kunden anbindende Netzbetreiber künftig prioritär gegenüber dem von ihm erbrachten Internetzugang seine eigenen "managed services" wie Fernsehen, Musikstreaming, Navigationsdienste oder ähnliches ohne gleichberechtigte Konkurrenz aus dem Internet anbieten. Die Bandbreite, die danach für das sonstige, "allgemeine" Internet übrig bleibt, ist hingegen allen internetbasierten Diensten gleichberechtigt zuzuteilen. Eine Verbesserung gegenüber der schon bisher beispielsweise in Art. 8 Abs. 4 lit. g der europäischen Rahmenrichtlinie gebotenen Netzneutralität, die auch national über eine Verordnung der RTR-GmbH nach § 17 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz garantierbar wäre, wird damit weder für die Allgemeinheit noch für internetbasierte Diensteanbieter erreicht.

Weitere Hinweise:
Offensichtlich war auch der spätnächtliche Wunsch nach Schlaf Beweggrund für den überhasteten Kompromiss des Europäischen Parlaments: orf.at/stories/2286999/2287000

Für meinen Gastkommentar zur Netzneutralität im "Standard" siehe hier.

7. Beschluss vom 27. 10. 2015

(Ergänzung vom 29. 10. 2015)

Am 27. 10. 2015 kam es, wie es kommen musste: Die Mehrheit im europäischen Parlament hat den schwachen, unklaren und unausgereiften Kuhhandel schlussendlich beschlossen. Scheinbar hofft man, dass europäische Telekomkonzerne dadurch leichter ihre Marktmacht vom bloßen Datenübertragen auf das "Inhalteanbieten" ausdehnen können und somit den amerikanischen Konzernen Erträge abspenstig machen können. Die Interessen des Volkes scheinen der Mehrheit der Vertreter im europäischen Parlament insoweit wieder einmal nachrangig zu sein.


FAZ: Netzfreiheit - Das neutrale Internet ist Geschichte


FM4: EU-Parlament verabschiedet sich von Netzneutralität

Auch die deutsche Telekom hat prompt ihre aufgrund erfolgreicher "politischer Konsensfindung" ermöglichten Ideen für künftige Geschäftsmodelle präsentiert:
Höttges: Netzneutralität - Konsensfindung im Minenfeld

8. Die EU-Verordnung 2015/2120 und Zusammenfassung

Schlussendlich wurde die Verordnung (EU) 2015/2120 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet am 26. November 2015 kundgemacht.

Eine knappe zusammenfassende Darstellung der mit 30. April 2016 unmittelbar wirksamen Regeln, die neue - unklare - Begriffe wie „Internetzugangsdienst“, „Verkehrsmanagement“ und „Spezialdienst“ mit sich bringen, findet sich hier:
Wie offen bleibt das Internet? - Zum absehbaren Ende der Netzneutralität dank EU-Verordnung 2015/2010

Eine ausführlichere Auseinandersetzung mit der Problematik findet sich in der Zeitschrift ecolex: 
Offenes Internet - was ist das?.

Im Sommer 2016 haben die Regulatoren die gebotene
öffentliche Konsultation durchgeführt, um am 30. 8. 2016 die in Art. 5 Abs. 3 der Verordnung verlangten unverbindlichen Leitlinien BoR (16) 127 zu beschließen. Wie zu erwarten war, hat sich im Ergebnis wenig geändert (für Details siehe hier). Insoweit konnten auch Zuschrifen einer halben Million Bürger im Gegensatz zu den sonst üblichen rund 20 Stellungnahmen wirtschaftlich involvierter "stakeholder" die im Entwurf der Regulatoren vorläufig verfassten Positionen kaum beeinflussen. Interessanterweise waren die Bürgerinitiativen zur Rettung des Internet mit den minimalen Nachbesserungen auf den ersten Blick zufrieden. Nun liegt es an den nationalstaatlichen Regulatoren, in der Regulierungspraxis nicht zu vergessen, welchen Wert ein auch in Zukunft offenes Internet hat. Dem vermeintlichen und weiterhin kaum konkretisierten Bedarf an Verkehrsmanagementmaßnahmen könnte man nämlich am besten durch nachhaltigen Netzausbau und hinreichende Übertragungskapazität begegnen. Den für eine bestimmte Bandbreite zahlenden Kunden unter bestimmten Umständen nur Teile der Übertragungsgeschwindigkeit zu bieten, kann immer nur eine zweitbeste und kurzfristige Übergangslösung sein.

Ansonsten kann man zukünftig nur hoffen, dass die österreichischen Netzbetreiber zu klein sind, um realistischerweise den Zugang zum allgemeinen Internet allzu bald signifikant über eigene
Spezialdienste ersetzen zu können. Insoweit droht dem Internet (abgesehen vom mangelnden Netzausbau) hierzulande womöglich eher Gefahr, dass die Freiheit über die Nutzer eingeschränkt wird, die sich freiwillig per Smartphone und App lediglich in ihrem sozialen Netzwerk aufhalten, anstatt die Weiten des allgemeinen Internet aufzusuchen.





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Philipp Lust, 2016                         www.lust.wien