Die "Breitband-Milliarde"

Elektronische Kommunikationsmöglichkeiten werden heutzutage sowohl sozial wie auch ökonomisch für sehr wichtig gehalten. Grundsätzlich stimmt das auch. Außerdem scheint die Telekommunikationsbranche auch persönlich ganz gut „vernetzt“ zu sein, sodass ihre Interessen auch in der Politik sowohl national wie auch auf europäischer Ebene regelmäßig Beachtung finden (ebenso interessant sind auch die Einblicke im Rahmen des Telekom-Untersuchungsausschusses aus 2011/2012, beispielsweise hier und hier; zum strittigen Thema EU-Lobbying siehe hier).

Übersicht:
                1. Auch „liberalisierte“ Sektoren wollen staatliche Förderungen
                2. Infrastrukturinvestitionen könnten höher ausfallen
                3. Der Staat strebt Innovation, Wachstum und Arbeitsplätze an
                4. Ausgleich für Frequenzauktion?
                5. Weitere Problemkreise
                6. Ergänzung Mai 2015
                7. Ergänzung März 2016
                            a. Genehmigung der Breitband-Förderprogramme
                            b. Neue Begriffe im Telekommunikationsgesetz
                            c. Politik scheint Anbieterförderung vor
                                volkswirtschaftliche Interessen zu stellen
                            d. Behördliche Passivität bei Endkundenanliegen scheint anzudauern
                            e. Gemäß BWB sind im Mobilfunk Aufschläge von 100 % üblich
                            f. Zwei Milliarden Frequenzgebühr sind gar nicht so viel

1. Auch „liberalisierte“ Sektoren wollen staatliche Förderungen

Interessant ist, dass der vermeintlich „liberalisierte“ Telekommunikationsmarkt nicht nur intensiver wirtschaftslenkender Maßnahmen durch Regulatoren bedarf, sondern auch staatliche Förderungen immer wieder zur Stelle sind. Schon in den Jahren 2003 und 2004 wurde Breitband über private Steuerabsetzbarkeit von Breitbandkosten gefördert (§ 124b Z 81 EStG 1988 idF des Budgetbegleitgesetzes 2003, BGBl I 2003/71), nachdem die Durchdringung von Breitbandinternet mit etwa einem Drittel der Internetanschlüsse im Jahr 2003 für zu gering erachtet wurde. Schon damals könnten andere Personengruppen notleidender gewesen sein als diejenigen, die sich erst durch Absetzbarkeit eine Breitbandanbindung leisten konnten oder wollten. Immerhin kam man damals noch mit grob 20 Mio. Euro über zwei Jahre aus (siehe hier).

2. Infrastrukturinvestitionen könnten höher ausfallen

Nachdem die bisherige Regulierungstätigkeit in Österreich offensichtlich nicht gerade zu großen Anreizen beim leitungsgebundenen Internetausbau geführt hat, sind die telefonleitungsbasierten Internetgeschwindigkeiten für typische Privatkunden selbst im urbanen Gebiet nach meiner groben Einschätzung in den letzten 10 Jahren lediglich von stabilen 2 Mbit/s auf stabile 8 Mbit/s gewachsen (freilich mit grob +/- 50 % Streuung und langsam zunehmenden Gegenden mit deutlich schnelleren Übertragungsmöglichkeiten, siehe dazu, wenn auch schon etwas älter, hier). Auch im ländlichen Raum dürfte die Erschließung nur überschaubar vorangeschritten sein (fundiertere, aber auch keine letztgültigen Informationen kann der Breitbandatlas liefern; alternativ kann eine Breitbandanbindung auch über eine um einen Rückkanal modifizierte Satellitenanlage erfolgen).

Mit der 3. („UMTS“) und aktuellen 4. Mobilfunkgeneration („LTE“) sind die im Mobilfunk übertragbaren Bandbreiten im gleichen Zeitraum grob um den Faktor 100 gestiegen. Auch wenn orts-, technik- und tageszeitabhängig leicht Schwankungen jenseits des Faktors 10 möglich sind, so ist „mobiles Internet“ zwischenzeitig zumindest im städtischen Gebiet durchaus „brauchbar“ und selbst die Verzögerungen sind ziemlich gering. Die in Werbungen bei Mobilfunk (ebenso wie Kabel-TV-basiertem Internet) angegebenen Übertragungswerte sind oft theoretisch erreichbare Maximalwerte, wobei zwischenzeitig durchaus mehrere und vielfach auch zweistellige Mbit/s-Übertragungsraten im urbanen Alltag möglich sind (insoweit wäre eine faire Werbung mit realen Datenraten anstelle fiktiver Zahlen hilfreich). Paradoxerweise hat die aktuelle und stets auf Seiten der Mobilfunkanbieter stehende Regulierungspraxis offensichtlich dazu beigetragen, dass Mobilfunkinternet teilweise schon schneller als klassisches telefonleitungsbasiertes Internet funktioniert (die Verlässlichkeit ist freilich eine andere Geschichte). Etwas überzeichnet findet somit eine Tendenz wie in Entwicklungsländern statt, wo aus Kosten- oder Ertragsgründen eher die simpel zu verbreitende Funktechnik verwendet wird, als ein dauerhaftes – tendenziell solideres und besser ausbaubares und gleichzeitig strahlungsarmes – kabelgebundenes Netz am Stand der Technik zu finanzieren (immerhin ist das Problem, dass große Festnetzunternehmen aufgrund regulatorisch verfügter Weitergabeverpflichtungen gegenüber ihren Konkurrenten nicht allzu gerne in neue Technologien – derzeit insbesondere die Ablöse von Kupferkabeln durch Glasfaserleitungen – investieren, mittlerweile auf EU-Ebene angekommen; siehe Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtinie 2002/19/EG idF 2009/140/EG oder die in meinen Augen wieder etwas unkonventionellere Richtlinie 2014/61/EU, die Breitbandausbaukosten über gemeinsame Infratstrukturnutzung reduzieren will).

Gemäß meiner Beobachtung ist im letzten Jahrzehnt tatsächlich zu wenig Geld in den Ausbau fester Netze geflossen. An sich sind diese nicht nur für klassische „Festnetzanschlüsse“ relevant, sondern auch für die Kommunikation der vielen Mobilfunkstationen untereinander nötig und müssen insoweit auch ein zunehmendes Datenvolumen bewältigen.

3. Der Staat strebt Innovation, Wachstum und Arbeitsplätze an

Interessant ist, dass man sich weniger fragt, welche Gründe zu möglichen unzureichenden Infrastrukturinvestitionen geführt haben. Auch sieht man offensichtlich die regelmäßig wachsenden Mobilfunkbetreiber, die von ihren Kunden über viele Jahre entsprechende Entgelte erhalten haben, nicht in der Verpflichtung, mit ihren Erträgen auch ihre Infrastruktur am Stand der Technik zu halten. Man fragt sich auch nicht, ob die Bereitstellung moderner Infrastruktur im Rahmen der ohnehin (teils zu) intensiven Marktregulierung oder der Universaldienstregeln nach dem TKG bewerkstelligbar ist. Außerdem sind gewährte Frequenznutzungsrechte ohnehin regelmäßig mit Versorgungsauflagen des Auktionsgewinners verbunden.

Stattdessen wurde im Jahr 2014 eine vom Umfang her nie dagewesene Breitbandförderung vorbereitet, mit der eine Milliarde Euro Steuergeld über fünf Jahre zur Förderung der österreichischen Telekom-Branche verteilt werden soll (siehe beispielsweise hier oder hier; nur im Bankenbereich fließt Geld in noch höheren Größenordnungen zu privaten Einheiten). In der Hoffnung, dass man die großen Telekom-Anbieter durch staatliche Verdoppelung ihrer Investitionen in sonst nicht entsprechend erschlossene Gebiete motivieren kann, erhofft man sich, um je etwa 12.000 Euro Steuergeld mit einer Milliarde Euro circa 85.000 neue Arbeitsplätze zu „kaufen“. Ich hoffe, dass sich diese WIFO-Prognose auch nachhaltig bewahrheiten wird [zwei Jahre später geht das WIFO nur mehr von der Auslastung von 15.000 Beschäftigten anstelle der ursprünglich intendierten Schaffung von 85.000 neuen Arbeitsplätzen aus, ohne dass Zweifel am Förderungsansatz aufkommen würden]. Neben den Impulsen für den Arbeitsmarkt hofft man, dass mit Hilfe von schnelleren Internetanbingungen „aus der Wechselwirkung von leistungsfähigen Datennetzen und neuen IKT-Anwendungen Innovation, Wachstum und Arbeitsplätze entstehen“ (siehe die Breitandstrategie des BMVIT). Leider bleiben diese Visionen meist recht vage (offenbar kennt man derzeit die künftige „Killer-Applikation“ noch nicht und will daher vorsorglich das Netz ausbauen, damit später Bedarf dafür entstehen kann).

Entsprechend drängt sich die Frage auf, ob öffentliche Mittel hier wirklich im bestmöglichen Sinne und im klaren öffentlichen Interesse eingesetzt werden. Ebenso erkennt man, dass die Verwaltung im Bereich privatrechtlicher Förderungsvergabe über ziemlich großes Ermessen verfügt (leider ist schon das Ziel nicht eindeutig und stattdessen zwischen Arbeitsmarktförderung, allgemeiner Wirtschaftsförderung, telekomspezifischer Branchenförderung und sozialen Netzanbindungsintentionen hin- und hergerissen, sodass die eindeutige Überprüfung umso schwerer fällt).

Aktuell will man bis 2020 „flächendeckend Übertragungsraten von mindestens 100 MBit/s“ erreichen – ich bin gespannt, wie flächendeckend und zu wie allgemeinverträglichen Preisen man dieses Ziel in den nächsten fünf Jahren erreichen wird (zur Einordnung: das entspricht dem Fast Ethernet-Netzwerkstandard kurz vor der Jahrtausendwende und ist in vielen Firmen noch immer Standard für interne Kommunikation; damit lassen sich 500 mp3- oder 70 CD-Musikdateien parallel übertragen oder 50 Youtube-Videos in hoher Qualität oder rund 10 komprimierte HD-Filme bzw. 10 DVD-Filme oder 2 Blue-Ray-Filme ohne zusätzliche Komprimierung; entsprechend könnte auch ein vollständiger Film binnen weniger Minuten im Internet verteilt werden, wobei das wiederum vom Urheberrecht vielfach nicht gewünscht wird und daher nicht unbedingt förderwürdig ist). Vor allem bezweifle ich, dass viele Privatpersonen zum Glück im Leben und zur Vermeidung einer „digitalen Kluft“ anstelle einer normalen Breitbandanbindung eine 100 Mbit-Internetanbindung benötigen (mitunter würde sich der durchschnittliche Bürger auch über 100 Euro des Staates zur freien Verfügung in der eigenen Geldbörse anstelle einer entsprechenden staatlichen „Investition“ in die privaten Akteure der Telekom-Branche freuen; außerdem wäre aus sozialen Gründen eher ein billiger und langsamer Internetzugang als ein „ultraschneller“ Breitbandanschluss geboten – den es in mobilfunkversorgten Gebieten von privater Seite auch schon kostenlos gibt; ebenso sollte kostenloses WLAN im Bereich öffentlicher Gebäude zu vertretbaren Kosten innerhalb der öffentlichen Hand umsetzbar sein). Auch glaube ich, dass für kommerzielle Zwecke gegen entsprechendes Entgelt bereits heute an den meisten relevanten Orten entsprechende Internetanbindungen herstellbar sind und die meisten Geschäftszweige auch mit bloß „schnellem“ statt „ultraschnellem“ Internet auskommen. Schlussendlich sollten sich derartige Probleme auch über das klassische Wechselspiel aus Angebot und Nachfrage ohne Einmischung des Staates lösen lassen.

4. Ausgleich für Frequenzauktion?

Mit der Bestätigung der Rechtskonformitität der Frequenzauktion im Mobilfunk des Jahres 2013 durch den Verwaltungsgerichtshof am 4. 12. 2014, 2013/03/0149, steht einer entsprechend großzügigen „Breitbandmilliarde“ national kaum mehr etwas entgegen.

Der ziemlich klar kommunizierte politische Hintergrund ist offenbar, dass man die Breitbandmilliarde als Kompensation für die in Österreich mit etwa zwei Milliarden Euro eher hoch ausgefallenen Frequenzerlöse sieht. Während eine Auktion bei hinreichendem Bieterkreis und ohne Möglichkeit von Absprachen regelmäßig zu sehr marktnahen Ergebnissen führt, traut man scheinbar auch hier nicht den klassischen Marktergebnissen bzw. sieht eine Reduktion des allgemeinen Budgetdefizits nicht als vorrangig an. Durch das komplexe Auktionsverfahren scheint in diesem Fall die Gefahr von Absprachen unter den Anbietern erfolgreich bewältigt worden zu sein, sodass das Auktionsergebnis den Wert der Frequenznutzung an sich ganz gut wiedergegeben haben dürfte und der Steuerzahler an sich einen realen Gegenwert für die Überlassung der Frequenznutzungsrechte lukriert hat (ich glaube kaum, dass irgendein Anbieter mehr geboten hat, als es ihm damals „wert“ gewesen ist; schließlich gibt es mehr Mobiltelefonkunden als Bürger im Land und gelten die Nutzungsrechte bis ins Jahr 2034). Die Frequenznutzungsbereiche werden nämlich zur exklusiven Nutzung durch den jeweiligen Mobilfunkanbieter reserviert, sodass der entsprechende Teil der sogenannten „digitalen Dividende“ dem die Senderechte einräumenden Staat bzw. dessen Bürgern auszuschütten wäre (er musste auch den Übergang von qualitativ hochwertigem analogen Fernsehen zu bandbreitensparendem DVB-T mit mäßiger Bildqualität mittragen und wird bald wiederum neue Empfänger für das technisch inkompatible – und wohl auch grundverschlüsselte – DVB-T2 kaufen müssen, da so Rundfunkfrequenzbereiche zugunsten der aktuellen LTE-Mobilfunktechnik aufgegeben werden konnten; siehe die entsprechende – typischerweise eher Betreiberinteressen als Bügerinteressen repräsentierende – Studie zur „digitalen Dividende“).

Abgesehen davon führt die Rückerstattung der Hälfte der Auktionserlöses zu einer nachträglichen Verzerrung des Vergabeverfahrens. Hätten auch andere Anbieter gewusst, dass sie nachträglich die Hälfte ihres Einsatzes über Förderungen zurückerhalten, hätte es auch weitere Interessenten geben können. Entsprechend bleibt auch noch abzuwarten, wie die EU-Kommission zur Wettbewerbsverträglichkeit der aktuellen Förderungsmaßnahmen steht (momentan erachtet man eine Befassung der Europäischen Kommission im Zusammenhang mit Beihilfen offensichtlich für nicht erforderlich, siehe hier).

Insoweit glaube ich, dass schon rein ökonomisch betrachtet lediglich über den gebotenen Geldbetrag in einer fairen Auktion beurteilt werden kann, wer das exklusive Recht der staatlich gewährten Frequenznutzung erhalten soll. Nur so kann der jeweils effizienteste Anbieter zu den Frequenzen gelangen, der trotz vermeintlich hoher Frequenznutzungsgebühr gute Dienste zu vertretbaren Preisen anbieten kann. Nur so kann der bloße Frequenzwert beim Staat und bei den Bürgern verbleiben, während die überschaubare Anzahl glücklicher Frequenzinhaber im wesentlichen nur leistungsgerechte Erträge vereinnahmen kann, ohne sich an übermäßigen Monopolrenten zu bereichern. Angesichts der im Mobilfunk schon technisch und rechtlich bedingt stets kleinen Anbieterzahl wird unabhängig davon noch eine Tarifkontrolle bei dem typischerweise geschlossenen Anbieteroligopol notwendig sein. Die Monopolrente käme insoweit nämlich über die Frequenznutzungsgebühr allgemein dem Staat und dessen Bürgern zugute, die die Verstrahlung und den Ausschluss alternativer Frequenznutzungsmöglichkeiten akzeptieren. Man überlege nur den umgekehrten Weg, dass man die Frequenzen dem attraktivsten Mobilfunkanbieter schenkt: Dann läge es doch nahe, dass dieser Anbieter trotz eher einfach aufbaubarem Funknetz aufgrund der Attraktivität mobiler Telefondienste diese nicht billiger anbietet als typische Festnetzanbieter ihre entsprechenden Dienste anbieten. In diesem Fall würde dann der über die Frequenz privilegierte Anbieter Monopolrenten aufgrund der kostenlosen Frequenznutzung vereinnahmen, da er den Preis seiner Leistungen weniger nach eigenen Kosten als nach dem am Markt erzielbaren Wert einschließlich Frequenznutzung bemessen würde.

In diesem Zusammenhang kommt hinzu, dass die Telekom-Branche aufgrund der Entwicklungen der letzten Jahre ohnehin unter Kartellverdacht steht, sodass es erstaunt, dass nun noch eine großzügige Milliarde verteilt werden soll, anstatt die Ergebnisse der Untersuchungen abzuwarten. Es bleibt bei den künftigen Angeboten für „ultraschnelles“ Breitband auch abzuwarten, inwieweit sich die höheren Geschwindigkeiten in höheren Tarifen gegenüber den Kunden niederschlagen (vieles dürfte ohnehin schon über die Tariferhöhungen der letzten Zeit vorweggenommen worden sein, ohne dass der Kunde einen Mehrwert erhalten hat; siehe hier und hier). Wenn der Staat schon großzügig mitzahlt, müsste sich die Förderung auch in nicht allzu hohen Tarifen für „ultraschnelles“ Internet widerspiegeln (jenseits 10 Mbit/s realer Datenrate könnte auch die Zahlungsbereitsschaft der normalen Kundschaft abnehmen, da das neben Serverbetreibern eher nur von Personen, die unkomprimierte HD-Filme oder parallel mehrere HD-Filme ansehen möchten, benötigt wird und sich die Frage stellt, ob sich das Angebot sowohl kostenloser als auch kostenpflichtiger Filmbereitsteller in 5 Jahren derart markant verändert und ob der Engpass dann nicht vielfach an anderer Stelle im Netz liegen wird; außerdem scheint man die bewährte – wenn auch ebenso an Inhaltsmangel leidende – Rundfunktechnik über die aktuellen Förderungen zumindest indirekt weniger attraktiv machen zu wollen).

5. Weitere Problemkreise

Einen entscheidenden Knackpunkt wird jedenfalls auch noch Verteilung und Zweckwidmung im Detail darstellen (siehe beispielsweise auch hier oder hier). Hier wird man Farbe bekennen müssen, ob man eher den Funkauktionsgewinnern ihre Beiträge refundieren möchte oder ob man eher nachhaltige Infrastrukturinvestitionen in ohne Förderung nicht entsprechend erschließbare Gebiete fördern will.

In meinen Augen wird tendenziell eher eine Förderung der für mobilen wie drahtgebundenen Datenverkehr nötigen, längerfristig nutz- und erweiterbaren Kabelinfrastruktur zu unzureichend erschlossenen Orten im Vordergrund stehen müssen (hierbei ist freilich vorwiegend an Glasfaserleitungen zu denken, wobei vielfach auch die modernere Beschaltung bestehender Drähte Verbesserungen erreichen wird); im Gegenzug werden sich die Fördernehmer zu entsprechenden Versorgungsaufträgen zu verpflichten haben. In diesem Fall würden entsprechend der Technologieneutralität auch zahlreiche alternative Netzbetreiber, die nicht an der Auktion teilgenommen haben, eine Förderung „verdienen“; gleichzeitig wird hingegen Unmut entstehen, dass die A1 Telekom Austria AG als größter und zu einem guten Viertel in Staatsbesitz befindlicher Anbieter einen großen Teil der Förderung lukrieren kann. Eine Funkverteilung der „letzten Meile“ zum Kunden gemäß letztem Stand der Technik wird hingegen schnell veraltet sein können und – wo sinnvoll – regelmäßig auch ohne zusätzliche staatliche Förderung möglich sein; insoweit wäre auch hier wohl eher die Leitung zur Basisstation zu fördern, damit letztere überhaupt errichtet werden kann. Angesichts des hohen zu Verfügung stehenden Betrages – so investiert der drittgrößte Mobilfunkanbieter Drei mit etwa 25 % Marktanteil nur gut 100 Mio. Euro jährlich in seinen gesamten Netzausbau, während die Förderung der Branche grob 200 Mio. Euro jährlich ausmachen soll – ist jedoch anzunehmen, dass sich die betroffenen Gruppen im Vorfeld einig werden, anstatt durch übertriebene Gier und öffentliche Diskussionen die Förderungsziele bzw. die Angemessenheit von in Aussicht genommenen Beträgen oder Förderungsansätzen in Frage zu stellen.

Angesichts des enormen Betrages wird es für das BMVIT eine Herausforderung, sicherzustellen, dass mit dem Fördergeld nur sonst nicht entsprechend erschlossene Gebiete gefördert werden und keine "Sowieso"-Investitionen der Telekomanbieter mit Steuergeld abgegolten werden (schließlich ist die Rückerstattung von Mobilfunklizenzkosten nicht das verkündete Ziel der Förderung).

Die weitere Entwicklung samt den ersten Förderungsvergaben im Jahr 2015 bleibt abzuwarten. Anfang 2015 müsste sich insoweit klarer herausstellen, was man tatsächlich fördern möchte und inwieweit man doch noch Reduktionen des Förderungsbetrages vornehmen möchte.

6. Ergänzung Mai 2015

Der obige Text stammt vom Dezember 2014.

Ein Überblick über vergangene Breitbandförderungen und das demnächst erfolgende Programm „Breitband Austria 2020“ zur Leerverrohrung (Maulwurf-Prämie; seit 28. 5. 2015), zu Backhaul-Netzen (Netzausbau), zu Access (Zugangsnetze und Vorleistungsangebote) und einer erneuten Runde des austrian electronic network (AT:net; „bewusstseinsschaffende Aktivitäten“ zur „Nutzungsankurbelung“ bzw. Förderung von „Internet-Innovationen“) bietet das Breitbandbüro des BMVIT.

An dieser Stelle sollen hingegen noch ein paar Zahlen in Bezug zu einander gesetzt werden (sie sind etwas gerundet und stammen aus den Kommunikationsberichten und Telekom Monitoren der Regulierungsbehörde):

Bezeichnung (Werte exkl. USt.)	Wert in Mio. € pro Jahr	Wert pro Bürger und Monat in €

Umsatz Telekom-Branche Österreich	4.000	40
Umsatz Mobilfunk ohne Breitband	2.500	25

Investitionen	500	5
Lizenzkosten (2 Mrd. -> 20 Jahre)	100	1
zum Vergleich: Service Pauschale		ca. 1,50

Zuschuss Breitband-Milliarde (jährlich über 5 Jahre)	200	2
Privater Hebel aufgrund Förderung (Annahme gemäß Förderprogramm)	200	2

Auch wenn ich angesichts der Tatsache, dass bei einem Volk von 8,5 Millionen Einwohnern im Jahr 2013 bereits 8 Mio. Breitbandanschlüsse bestanden haben (2,3 Mio. feste und 5,7 Mio. mobile), die Sinnhaftigkeit der staatlichen Breitbandmilliarde ohnehin anzweifle, so sind diese Zahlen doch erhellend.

Sie belegen zwar, dass jenseits der Kosten für Netzinvestitionen künftig weitere 20 % als Frequenznutzungsentgelt an den Staat zurück gehen. Umgekehrt haben die Investitionen im Mobilfunk (oben sind die Investitionen der gesamten Telekommunikations-Branche angeführt und beim Mobilfunk die Umsätze aus Breitbandzugang herausgerechnet) in den letzten Jahren nur grob 15 % des laufenden Umsatzes im Mobilfunk ausgemacht.

Gleichzeitig sollten die Investitionen, die vor einigen Jahren noch durchaus um die Hälfte höher waren, über die staatliche 50-zu-50-Förderung im Rahmen der Breitbandmilliarde signifikant steigen: Wenn die Förderziele erreicht werden, müssten von 2016 bis 2020 jeweils rund 1 Mrd. Euro in Kommunikationsnetze investiert werden (500 Mio. laufende Investitionen + 200 Mio. staatlicher Zuschuss für ansonsten unerschlossene Gebiete + 200 Mio. ebenso hoher Beitrag des jeweiligen Netzbetreibers und wohl auch noch ein signifikanter Betrag zum betriebswirtschaftlich sinnvollen Ausbau von LTE-Funk und Glasfaserleitungen im etwas dichter besiedelten Gebiet, wo keine staatliche Förderung erforderlich ist).

7. Ergänzung März 2016

a. Genehmigung der Breitband-Förderprogramme

Nachdem die Leerverrohungsprogramme in den Gemeinden angelaufen sind, hat am 17. Dezember 2015 die Europäische Kommission ihr beihilfenrechtliches Plazet zu den übrigen nationalen Förderprogrammen von "Breitband Austria 2020" (BBA 2020) gegeben (Entscheidung C(2015)9686 final, da die Europäische Kommission gemäß ihren Breitbandförderungsleitlinien 2013/C 25/01 staatlichen Förderungen in diesem Bereich nicht grundsätzlich abgeneigt ist; kommissionsintern dürfte es im Vorfeld der Entscheidung immerhin auch die eine oder andere Diskussion zwischen Vertretern der besonders regulierungs- und staatslenkungsfreundlichen Generaldirektion Connect und der auch etwas stärker über den Tellerrand hinausblickenden Generaldirektion Wettbewerb gegeben haben). Zwischenzeitig hat neben dem BMVIT auch der nationale Gesetzgeber bekräftigt, dass er die umfangreiche staatliche Förderung "seiner" Kommunikationsbranche mitunter auch in Widerspruch zum an sich vorrangigen Unionsrecht für wichtig hält.

b. Neue Begriffe im Telekommunikationsgesetz

So wurden in der TKG-Novelle 2015 manche Begriffe national besonders weit und unter Inkaufnahme von Widersprüchen zu den europäischen Vorgaben und Intentionen gedehnt, um den Grund für besonders weitgehende behördliche Koordinierung und besonders großzügige staatliche Förderungen in Österreich zu legen (für weitere Details siehe auch hier). Einerseits wurde der "Netzbereitstellerbegriff" in § 3 Z. 26 TKG auch um Erdölpipelines und Seilbahnen erweitert, damit in diesen "Infrastrukturen" ebenfalls erleichtert Leitungen für Telekom-Unternehmen eingezogen werden können (die staatliche Privilegierung der Telekom-Anbieter, ihre Leitungen nicht nur auf staatlichem Grund, sondern auch in Rohren von Privaten verlegen zu können, ist einer der zentralen "Effizienzanreize" der Richtlinie 2014/61/EU).

Andererseits wurde aber auch der in Art. 2 Z. 3 der obigen Richtlinie klar definierte Hochgeschwindigkeitsbegriff von 30 Mbit/s in § 3 Z. 27 TKG unionsrechtswidrig verwässert. Demnach soll die Datenübertragungsrate von 30 Mbit/s nur "in Downstreamrichtung" – also vom Anbieter zum Kunden und nicht notwendigerweise umgekehrt – bereitzustellen sein, um den nationalen Hochgeschwindigkeitsbegriff und die Grundvoraussetzung staatlicher Förderungswürdigkeit zu erfüllen (die Gesetzeserläuterungen möchten den Begriff noch weiter dehnen, indem sie mit einer "technologiebedingt theoretisch erzielbaren Geschwindigkeit" anzudeuten versuchen, dass die 30 Mbit/s nicht einmal "downstream" wirklich real erfüllt werden müssen; ebenso scheint sich der Gesetzgeber bei § 3 Z 29 "vergriffen" zu haben, indem er – unbeschaltete – Glasfasern mitunter in den für Rohre geprägten Infrastrukturbegriff aufnehmen will und damit zu Unklarheiten bei regulierungsbehördlich verfügbaren Mitbenutzungsrechten nach § 8 TKG führen kann).

Mit dem verwässerten Hochgeschwindigkeitsbegriff wird nicht nur der Wortlaut der Richtlinie eindeutig verletzt, da ein volkswirtschaftlich sinnvoll genütztes Internet im Sinne der europäischen "Digitalen Agenda" nicht nur raschen passiven Konsum, sondern auch aktiven und produktiven Datenaustausch vom Nutzer weg ermöglichen muss. Vor allem aber führt der österreichische Hochgeschwindigkeitsbegriff dazu, dass auch jahrzehntealte Kupferleitungen durch aktuelle DSL-Beschaltung plötzlich "förderungswürdig" werden (zu technischem Hintergrund und ähnlicher Problematik in Deutschland siehe hier). Entsprechend werden die staatlichen Mittel aufgrund des weiten Hochgeschwindigkeitsbegriffs somit nicht gezielt zur Investition in umfangreiche Glasfaserleitungen kanalisiert, die tatsächlich eine langfristige Netzmodernisierung bedeuten würden und im öffentlichen Interesse gelegen sein könnten. Gleiches gilt für vorhandene LTE-Mobilfunknetze und Kabel-TV-Netze, die einerseits aufgrund Ihres Vorhandenseins nicht unbedingt zusätzlicher Fördermittel bedürfen sollten und andererseits sogenannte "shared media" darstellen. Das bedeutet, dass die vorhandene Bandbreite unter mehreren Nutzern geteilt werden muss, sodass die realen Übertragungsraten beim einzelnen Kunden gerade in Stoßzeiten vielfach nicht mehr so flott wie weitläufig beworben sind.

c. Politik scheint Anbieterförderung vor volkswirtschaftliche Interessen zu stellen

Vor diesem Hintergrund ist zu befürchten, dass die erneuten staatlichen Förderungen für die Anbieter von Kommunikationsleistungen in Form der monetär besonders großzügigen "Breitband-Milliarde" (BBA2020) auch inhaltlich eher locker verteilt werden. Es ist weiterhin nicht auszuschließen, dass damit weniger die anderweitig wirtschaftlich nicht erschließbare Abdeckung unrentabler Gebiete erzielt wird, sondern auch ohne Notwendigkeit zu besonderen Infrastrukturinvestitionen anfallende "Sowieso"-Kosten der großen privaten Betreiber staatliche Zuschüsse erhalten. Nachdem sowohl die Telekom-Regulierungsbehörde als auch die Bundeswettbewerbsbehörde nach jahrelangen Untersuchungen im Gefolge des etwa 30-prozentigen Preisanstiegs bei Endkunden zwischen 2013 und 2014 keine maßgeblichen Unregelmäßigkeiten erkennen konnten, ist zu vermuten, dass auch kaum jemand darauf achten wird, dass der durch die Breitbandförderungen erzielte Vorteil für die Betreiber über entsprechend gemäßigte Endkundentarife an die Allgemeinheit retourniert wird.

d. Behördliche Passivität bei Endkundenanliegen scheint anzudauern

Gerade die telekom-spezifische Regulierungsbehörde dürfte trotz laufender Marktbeobachtung und -regulierung ebenso wie jahrelanger Recherchen scheinbar übersehen haben, dass die als Lösung angeführten fusionsbedingten Auflagen nur "3" betroffen haben. Der erfolgreiche Netzuntermieter HoT hat hingegen eine davon unabhängige, freiwillige Vereinbarung mit "t-mobile" getroffen. Für die Regulierungsbehörde zeigt sich insofern nach "verlangsamter Wettbewerbsdynamik" zwischenzeitig gar wieder "Sonne" am Markt. Entsprechend scheint man beim "bewährten" regulierungsbehördlichen Ansatz der Passivität bei Endkundeninteressen zu bleiben, nachdem man eine kartellrechtliche Verfolgung der weiterhin deutlich nachwirkenden Preiserhöhungen offenbar ebenso wenig in Erwägung zieht wie nach dem Telekommunikationsgesetz gebotene Endkundenschutzmaßnahmen (siehe nur dessen § 43). Aktuell ist das von 2013 auf 2014 um etwa 30 % gestiegene Preisniveau im Mobilfunk wieder etwas zurückgegangen, sodass das aktuelle Preisniveau "nur" mehr ca. 15 % über dem von vor gut zwei Jahren liegt.

e. Gemäß BWB sind im Mobilfunk Aufschläge von 100 % üblich

Immerhin haben die Untersuchungen der Bundeswettbewerbsbehörde einen groben, aber über den RTR Telekom Monitor hinausgehenden Einblick in die Kostenstruktur der Mobilfunkbetreiber ermöglicht. Dabei wurde festgestellt, dass die Kombination aus fallenden Kosten und steigenden Preisen mittlerweile Aufschläge von durchschnittlich rund 100 % ermöglicht (auch die Geschäftsberichte und deren Analysen spiegeln die Attraktivität des nationalen Marktes mit behördlicher Duldung und Förderung [siehe nur hier und hier] von Oligopolstrategien klar wider; siehe Beiträge zu A1, t-mobile und Hutchison 3G; auch das Forum Mobilkommunikation scheint dazu zu stehen). Grob stellt sich die Kosten- und Ertragslage im Mobilfunk daher wie folgt dar (auch die BWB hat keine "perfekten" Informationen erhalten; die Werte sind gegenüber dem Bericht der BWB gerundet; dennoch ist keine völlige Übereinstimmung mit den von der RTR verwendeten Daten, die der obigen Tabelle zugrunde liegen, möglich und sind die Werte daher ebenfalls nur als grobe Richtwerte zu verstehen; für weitere Informationen siehe hier):

Bezeichnung (Werte in € exkl. USt.)		durchschnittlicher Wert pro SIM-Karte und Monat

Kosten der Mobilfunkanbieter gemäß BWB (2014)		6

darin grob enthalten:
laufender Netzbetrieb inkl. Investitionen (scheinbar werden sämtliche netzrelevanten Kosten gerne als "Investitionen" ausgewiesen, sodass es nur ein grober Richtwert ist)		3
sonstiges (wohl inkl. Lizenzen, Rechnungswesen und Kundenbetreuung)		2,2
Werbung (dieser Wert wird von der BWB explizit ausgewiesen)		0,8

ab 2016 können auch folgenden Werte mitspielen:
LTE-Lizenzkosten bei Breitband		1
allfällige Zusatzinvestitionen aufgrund Breitbandförderung		3
abzüglich allfälliger Breitbandförderung 2016-2020		-1,5
(ebenso sollte schnelles Breitband neue Märkte erschließen können)

durchschnittlicher Endkundentarif (Ende 2014)		12

möglicher Nettoertrag pro Kunde (vor Steuern; 2012-2013 eher +/- 5)		6

Bei derartigen Margen ist es auch verständlich, dass die drei Mobilnetzbetreiber schlussendlich lieber freiwillige Netzuntermieter im Sinne von "mobile virtual network operators" gleichsam als wettbewerbsähnliches Feigenblatt zugelassen haben. Letztere werden sich wohl mit niedrigeren, aber immer noch klar profitablen Margen zufrieden geben müssen. Schließlich scheinen die Aufsichtsbehörden vom Sonnenschein durch entsprechenden, von den Netzbetreibern gesteuerten Pseudo-Wettbewerb geblendet zu sein und entsprechend weiterhin in Passivität zu verharren, anstatt die längst nach dem Telekommunikationsgesetz gebotenen Kundenschutzmaßnahmen in Hinblick auf Endkundenentgelte anzuwenden (insoweit spielen die Vorteile des EU-Marktregulierungskonzeptes derzeit eher für die Anbieter, während sich die möglichen Vorteile für die volkswirtschaftlich relevanten Endkunden aufgrund Marktmacht des Anbieteroligpols in engen Grenzen halten).

f. Zwei Milliarden Frequenzgebühr sind gar nicht so viel

Anhand der vagen Daten des Berichts der Bundeswettbewerbsbehörde ist immerhin folgende Schlussfolgerung möglich:
Geht man davon aus, dass nur ein Ertrag von 20 % bzw. gut 1 Euro angemessen ist und man Monopolrenten für die Frequenzinhaber im Sinne volkswirtschaftlicher Interessen vermeiden möchte, so müsste entweder der durchschnittliche monatliche Endkundentarif 7 statt 12 Euro ausmachen oder der Auktionserlös (selbst bei Nicht-Berücksichtigung künftiger Ertragsmöglichkeiten bzw. "Killeranwendungen") mindestens 8 statt tatsächlich 2 Mrd. Euro für 2016 bis 2034 betragen (ebenso wäre noch der Effekt der staatlichen Breitbandmilliarde zu berücksichtigen).

<- Zurück zur Übersicht Recht

-> Weiter zur Netzneutralität

Philipp Lust, 2016 www.lust.wien